深度：哪些行为应计入个人诚信体系？

摘自《南方都市报》

近日，北京印发《北京市进一步优化营商环境行动计划(2018年—2020年)》（下称《行动计划》），明确将于2020年底前建成覆盖全部常住人口的“个人诚信分”工程。

“个人诚信分”或“个人信用分”，是一种不同于央行征信的信用分——除了金融领域的征信记录之外，在实践中也出现了将见义勇为、无偿献血、交通违章、学术作假等社会公共活动行为纳入考察范围的做法。同时，个人信用分的应用场景也从买房是否能顺利贷款的金融领域延伸到交通出行、医疗服务、住房租赁、旅游消费、城市生活等各个领域。

事实上，北京并不是第一个推出类似文件的地方。

早在2010年，江苏省睢宁县就曾推行个人信用打分制度，这套将“不赡养老人、利用网络诬告他人”等行为纳入信用评价体系的做法一度引起公众集中讨论，赞同与反对的声音此起彼伏。

一方认为政府给个人信用打分是将人划分为“三六九等”，会造成歧视；另一方则认为这是塑造诚信社会的有益尝试，是推进社会治理的有效方式。

彼时，中央还未出台个人信用体系建设的指导性文件，地方政府对于个人信用体系的建设亦只能称作尚在摸索。

数年过去，个人诚信体系建设仍在推进，不但中央出台了纲领性文件，据统计，目前包括杭州、厦门、福州、威海、苏州、宿迁等地在内的至少22个地方陆续推出了具有本地特色的个人信用分系统。

因此，对于公民个人信用分的讨论就显得更有意义：地方个人信用评分制度施行得如何？采集个人信用信息的边界在哪里？信用分数在哪些场景使用是否需要规范？公民的个人隐私是否能够得到有效地保护？

哪些行为要算进个人信用分？ 

截至目前已经投入使用的个人信用分有杭州“钱江分”、厦门“白鹭分”、福州“茉莉分”、威海“海贝分”、苏州“桂花分”、宿迁“西楚分”等，多由当地发改委、信用办主导。

尽管各地采用的评分制度有所差异，但包含的考量信息大致可分为三个维度：

第一个维度：个人信息，比如学历、就业情况；

第二个维度：金融领域的信用信息，比如履行合约和金融信贷的情况；

第三个维度：社会公共活动中的信用行为，比如见义勇为信息、交通违章信息、纪律处分信息等。

钱江分覆盖杭州市18周岁以上，具有完全民事行为能力的常住人口。据《杭州日报》报道，用户信息采集来源包括杭州市政务数据资源共享平台、金融机构、电信运营商及事业单位等一切盈利性、非营利性、公共、民间的机构及组织。采集的信息包括但不限于用户的个人信息、行为信息、交易信息、资产信息、设备信息等。

按照指标维度划分，钱江分共考察身份特质、遵纪守法、商业用信、生活用信、亲社会行为五个维度。

据钱江分的官方简介，“身份特质”主要包括个人基础信息、学历、就业情况等；遵纪守法主要包括公检法信息及纳税信息等；“商业用信”主要包含求职招聘、履行合约、金融信贷等领域的用信行为；“生活用信”主要为个人在各项社会公共服务及社会活动中的用信行为；“亲社会行为”是加分指标，主要体现个人在城市生活以及社会交往中的合作互助、共享奉献等利社会行为。

钱江分采用千分制计分原则，共分为五个等级：低于550分，信用待提高；550-600分，信用一般；600-700分，信用良好；700-750分，信用优秀。一般来说，有正常工作且遵纪守法的广大市民，信用在600-750分之间；750分以上的用户通常是起典型示范作用的人群和社会高贡献群体。

宿迁“西楚分”和威海“海贝分”则把个人基本信息之外的信息区分为正面和负面，根据对应指标加减计算信用积分，评为若干个等级。其中正面的守信行为包括无偿献血、劳动模范、志愿服务、慈善捐赠等；负面的失信行为则包括行政处罚、交通违章、考试作弊、学术造假，以及欠缴水电费等。

目前，这些个人信用分已经可以在校园健身、公交卡充值享优惠、智慧医疗医信付等应用场景使用。据悉，未来还将上线公租房免押金、地铁扫码先享后付等更多便利服务和消费折扣。

个人信用体系建设的边界在哪里？

评估个人信用并不是个新概念，尤其在金融领域。那么地方政府推行的个人信用分与央行提供的个人信用报告究竟是什么关系？

据了解，传统的央行征信系统收集的个人信息主要来自商业银行、农村信用社等各类放贷机构，以及公用事业单位、法院和政府部门。最终生成的个人信用报告则包含个人基本信息、信贷信息、非金融负债信息、公共信息和查询信息，通常被用于贷款、信用卡审批、任职资格审查、员工录用等场景。

“央行主导的征信体系主要与金融服务相关，从国际实践上来看，是一个比较成熟、界限清晰的领域”，北京大学金融智能研究中心主任助理、研究员刘新海对记者表示，国内推出个人信用分的初衷是想借鉴央行征信体系的成功做法，在社会管理、解决市场效率问题上进行尝试和探索。

值得注意的是，近年亦新进崛起了第三方私人机构的大数据征信，如：芝麻信用、腾讯征信、前海征信等，这些征信体系突破了“金融属性”，把采集的数据范畴延伸到了电商数据、社交数据等互联网数据。

通过芝麻信用分和腾讯征信分可享受的优惠

这些第三方信用服务机构有的依托互联网企业，有的依托金融企业，计算得出的信用分也大都与企业的业务密切相关。“芝麻信用根据用户在阿里巴巴和蚂蚁金服上产生的数据、给予用户免押金等优惠属于企业行为，影响是有限的”，北京大学法学院副院长薛军指出。

此外，上述第三方商业机构的征信系统目前的使用场景也较为有限，主要为各自商业平台内的优惠场景，如免押金租借等，主要以鼓励优待信用高分为主。

可以看出，与央行征信系统与第三方商业征信系统相比，个人信用分的社会属性较强，考察指标的覆盖范围远远大于大众熟知的传统央行征信，而其政府背景又让它在数据采集和应用场景上区别于第三方信用服务机构提供的信用分。更确切地说，个人信用分是各地积极响应国家政策，让个人诚信体系建设落地的尝试。

2014年6月，国务院印发首部国家级社会信用体系建设专项规划——《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（下称《纲要》），自然人信用建设所属的社会诚信被列为重点推进的四大领域之一。

《纲要》中直接与建立个人信用相关的内容可大致总结为两个方面：一类是与职务行为直接相关的诚信信息记录，例如公务员、企业法定代表人、律师、会计从业人员、注册会计师、统计从业人员、注册税务师、审计师、评估师、认证和检验检测从业人员、证券期货从业人员、上市公司高管人员、保险经纪人、医务人员、教师、科研人员、专利服务从业人员、项目经理、新闻媒体从业人员、导游、执业兽医等人员信用记录，推广使用职业信用报告，引导职业道德建设与行为规范。

可以认为，这类信息记录主要与自然人作为特定职业的职业操守相关。

另一类则是“互联网应用及服务领域信用建设”。其中规定，建立涵盖互联网企业、上网个人的网络信用档案……建立网络信用黑名单制度，将实施网络欺诈、造谣传谣、侵害他人合法权益等严重网络失信行为的企业、个人列入黑名单，对列入黑名单的主体采取网上行为限制、行业禁入等措施，通报相关部门并进行公开曝光。

可以看出，这一类个人信用信息与互联网违法违规行为直接相关。

2016年，国务院办公厅印发的《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》（下称《意见》），这部《意见》一方面可以看做是对2014年的《纲要》的进一步的明确与细化，另一方面也对于《意见》中个人诚信体系的建设进行了明晰的边界划分，并引入了先进理性的容错机制。

《意见》在“加快推进个人诚信记录建设”的部分明确提出，个人诚信建设的主要对象应为公务员、企业法定代表人及相关责任人、律师、教师、医师、执业药师、评估师、税务师、注册消防工程师、会计审计人员、房地产中介从业人员、认证人员、金融从业人员、导游等职业人群。

此外，《意见》还明确了将被依法依规采取行政性约束和惩戒措施的六种重点监管的失信行为，包括：恶意逃废债务、非法集资、电信诈骗、网络欺诈、交通违法、不依法诚信纳税等。

值得注意的是，《意见》中还引进了诚信建设“容错机制”，即明确各类公共信用信息展示期限，不再展示使用超过期限的公共信用信息。畅通信用修复渠道，丰富信用修复方式，探索通过事后主动履约、申请延期、自主解释等方式减少失信损失，通过按时履约、志愿服务、慈善捐助等方式修复信用。

这意味着，在《纲要》的基础上，《意见》很好地平衡了失信行为与信用再建之间的关系。同时，《意见》还多次强调“严格保护个人隐私与数据安全”，意在平衡好信用信息收集与个人隐私之间的关系。

从以上中央纲领性未见可以看出，实际上，个人诚信记录建设的边界主要被限定在了自然人的职务行为，以及严重的违法违规行为，而并非向个人生活领域无限延伸，公民作为自然人的隐私保护问题也是信用体系建设的重要目标。

个人信用信息边界划分难题

虽然中央文件已经明确个人征信信息收集的边界，但在地方落地时是否会超越这一边界？是否会遇到具体实施时的难题？这无疑是接下来一个阶段的核心问题。

目前全国已有至少22个省市地区发布了加强个人诚信体系建设的实施方案。除了常见的失信行为，四川和江苏还将假结婚、诈捐、新闻欺诈等也纳入进来。

据悉，安徽芜湖、安庆、合肥、江苏常熟、浙江义乌、广东惠州等地都在积极酝酿出台个人信用分。当让守信人享受便利，失信人“寸步难行”成为信用治理的大方向，个人信用分因其简单直观的特点，未来可能会被更多地方政府采纳。然而，如果信用信息采集边界不清，向个人生活无限延伸，无疑会引发公众的担忧。

八年前，中央还未出台相关指引性文件，地方政府的实践就曾引发过争议。

2010年，江苏省徐州市睢宁县出台《睢宁县大众信用管理试行办法》（下称《办法》），创造性地引入了一套个人信用打分评级的系统。彼时，包括新华社在内的媒体都对这套评分体系提出过质疑。

《办法》规定，个人信用被从高到低评为ABCD四个等级，用于评分的个人信用信息包括商业服务信用信息、社会服务信用信息、社会管理信用信息、社会信用特别信息和其它加减分事项。

睢宁县个人信用打分制度的评分内容

在社会管理信用信息的评分项中，不赡养老人，利用网络、短信诬告他人，或有围堵冲击党政机关、企业、工地、缠访、闹访等记录，都会被扣分。

《办法》还列举了不同信用等级在社会生活中将受到的优待和限制。比如个人信用评估为A级的，在入学、就业、低保、社会救助等方面可优先照顾；符合入党提干、参军条件的，优先考虑；个人创业经办企业的，在政策和资金上优先给予扶持；对个人信用评估为D级的，否决政审类考察，同时在资格审核、执照审核、政策性扶持、救助项目中原则上不予考虑。

有人质疑：政府把公民按信用划分为三六九等合理吗？持反对态度的一些媒体和专家进一步指出，采集的个人信息范围过宽，限制了公民权利，而分值高低很大程度上取决于官员和政府的判断，是“典型的政府权力越位”，将一些公共服务作为奖惩手段更是不妥。

而支持的观点认为，当前社会信用缺失情况严重，睢宁能从一个县的层面全面推进信用管理建设，是一种积极的尝试。未来可以考虑吸收第三方信用服务机构承担信用评价工作，朝着培育多层次市场化信用体系的方向发展。

面对两极分化的评价，时任睢宁县征信办副主任的程卫东曾表示，睢宁做法遭遇的很多质疑，很大程度上在于没有更高层面的制度保障。彼时，《纲要》和《意见》等相关政策均未出台，政府给个人信用打分的模式可谓全球首创。

据首都师范大学信用立法与信用评估研究中心主任石新中了解，国外的信用评分是由市场的信用评级机构所做，政府虽然会对失信主体区别对待，但不会对个人进行信用评分。刘新海也指出，欧美国家的个人信用评分是一个敏感问题，大都由商业征信机构推出，并非由政府直接主导。

如今各地推行的个人信用分和睢宁首创的公民信用评分制度有颇多相似之处。尽管遭受诸多质疑，睢宁县人民政府至今仍未从官网撤下《办法》。

个人信用分该走向何方？

与当年饱受争议的睢宁相比，如今各地推行的个人信用分有国家政策的支持，在评分制度的设计上也似乎更为谨慎。多位专家表示，各地都开始探索信用治理，推行个人信用分，这是一种得鼓励的新的社会管理措施。

但是，一些根本问题仍然有待解决：个人信用分的信息采集边界在哪里？是否会侵犯个人隐私？如何保证个人信用分在计算和应用上的公平公开，避免造成歧视？

石新中认为，首先要对个人信用信息进行明确界定，即哪些信息属于信用信息，而目前该方面的标准还不完善，“只有少数信息是确定的、完整的。”

刘新海也提到，个人信用评分量化并不难，难的是确定收集信息的边界和如何使用。他建议，法院、工商、海关、税务等公布的信息可以采集，其它没有达成共识的信息可以暂时不采集。

在个人信息收集上，薛军表示，信用治理应该尊重个人的隐私权，属于个人隐私的信息，个人拥有绝对的控制权，没有经过个人的同意，任何人不得收集。如果是出于公共利益的需要，那就要充分证明收集的信息被用于公共治理，否则就要受到个人信息保护相关规定的限制。

“在对个人进行信用评分的过程中，市民应享有知情权，了解信息被谁采集了、采集的信息是否准确”，石新中认为，目前这些方面还做得不够。他说，未来应该由全国人大对信用立法，再由各个行业的主管单位根据行业特点制定标准，区分守信行为和失信行为，并根据当事人的主观恶意程度、行为危害程度等区分为不同层级。“标准应该放到网上或其他地方征求全社会的意见”，他说，“这是一个循序渐进的过程。”

在已经实施个人信用分的一些地方，分数高的市民未来可能在公租房上享受优惠。对此，薛军指出，这和法律上强调的人人平等可能产生冲突，应该注意平衡。

他举例说，一些被执行人拒不执行法院判决，被归为“老赖”，限制他们高消费、坐高铁等，具有一定的合理性；但如果因为一个人的个人信用分低，就禁止其享有社会公共服务，剥夺其参与社会公共生活，容易造成不正当的社会歧视。

“以前政府不是不想收集，而是比较难。进入数字化时代后，信用管理在技术上有了可能性，政府自然就想利用把它作为社会治理的抓手和工具”，薛军表示，个人信用分不能说完全不能用，但是必须注意权重的设置、比例的设定，其引发的后果也不能违反法律上人格尊严保障、隐私权保障、法律人格平等等内容。

因此他建议，信用管理的标准在制定的时候，要接受最严格的合法性、合理性审查，另外还应提供申诉渠道，允许利益相关人申诉和纠错。

“谨慎使用个人信用分，划定信息收集边界要有清晰的目标和理论依据，注重隐私保护，不滥用信用信息”，在刘新海看来，这些原则是各地推行个人信用分应该遵守的底线。