浅析国内公共信用信息使用归集相关制度——以《上海市公共信息归集和使用管理办法》为例

上海市也于2015年底颁布了《上海市公共信息归集和使用管理办法》（以下简称《现行办法》）并于今年3月起正式实施。这是继《上海个人信用征信管理试行办法》和《企业信用征信管理试行办法》之后的第三个有关社会信用体系建设的政府规章，是上海市第一个全面规范公共信用信息归集、使用和相关管理活动的政府规章。本文拟以该办法为例，分析相应公共信息归集使用相关制度的内容及对征信市场的影响。

与以往制度的区别

原《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》（以下简称《试行办法》）仅16条，而修订后的《现行办法》共37条。仅从篇幅上来看，条款就增加了一倍不止。《试行办法》对上海市的公共信用信息归集和使用只做了原则性的规定，《现行办法》则在其基础上进行了细化，更具有可操作性。总体而言，《现行办法》与《试行办法》的区别主要在以下几点：

公共信用信息的定义、范围等概念更为明确且与新颁布的国家法规、规章等实现对接。如：明确提出对《征信业管理条例》中规定的不得采集类信息不予采集；《现行办法》还与2015年10月实施的《法人和其他组织统一社会信用代码编码规则》相对接，明确了统一社会信用代码作为关联匹配信用信息的标志。

对业务操作行为进行了具体规定。如：社会查询的权限等级更加明确，特别是查询公开信息的，原《试行办法》仅规定“无需信息主体授权”，对于除授权外其他书面材料的要求较为模糊，而《现行办法》规定“无需提供相关证明材料”，进一步对此进行了明确。

细化了公共信用信息管理中各类主体的法律责任和行政责任。如：增加市信息中心统计分析、监测预警等方面的职责，同时明确报送和查询单位的管理职责等。

对征信市场进行明确的鼓励与扶持导向。如：规定了市信用中心可为信用服务机构开设端口提供批量查询；鼓励征信机构查询公共信用信息，鼓励扶持征信机构应用公用信用信息开发创新信用产品等。

此外，《现行办法》还针对信息主体的信用情况分别设置了奖励和惩戒机制。 如：增加严重失信名单并对列入名单的主体进行更加严格的监管等。

公共信用信息应用的国际经验

公共信用信息是一片值得征信行业关注的“蓝海”，从国际经验来看，美国、台湾等国家及地区的公共信息资源开放共享均取得了一定的成效。从美国政府的实践看，美国通过发布一系列法律法规为公共信息资源开放共享提供了实施基础。一是赋予社会公众政府数据获取权，通过公民权利基础推动政府数据开放。二是设计政府数据开放原则，依据《1966年信息自由法》，确立以政府数据公开为原则、以不公开为例外；政府数据面前人人平等；政府拒绝提供信息须负举证责任；司法具有重新审定政府数据开放事实的权力的数据开放原则。三是以国家成文立法规定除国家秘密、个人隐私、商业机密三大类别九个方面的数据可以豁免之外，政府部门必须毫无保留地向社会开放全部数据。公共部门的信息数据依法在各部门网站公开，非常便于社会各界查询获取，信息公开的自动化程度好、数据质量好、更新速度快，为相应机构用户进一步采集和汇总这些信息提供了良好的条件，同时设计开发出相关的信用产品应用于雇佣查询、寻人、财产查询、背景调查等领域，这也造就了美国征信机构的国际竞争力。

在台湾，几乎所有政府部门都通过网络提供公共信息查询。公共信息主要包括：法人和个人的票据信息、企业法人的工商登记信息、企业税籍信息、企业进出口交易信息、动产担保信息、企业主和相关关系人的个人户政信息、刑事案件通缉信息、监护辅助宣告信息、消债信息等。为了便于用户的使用，征信机构先与政府部门达成协议，将金融机构风险评估中需要的公共信用信息统一联网汇总。然后从它们的数据后台，提供一站式查询服务，使得银行等信贷机构能够快速查找和获取借款人完整的公共信用信息。

公共信用信息相关办法出台后对征信机构的影响

《现行办法》第二十条规定：“在确保安全的前提下，信息中心可以通过开设端口等方式，为信用服务机构提供适应其业务需求的批量查询服务”；第二十五条规定：“鼓励信用服务机构应用公用信用信息，开发和创新信用产品，扩大信用产品的使用范围。本市对信用服务机构开发信用产品予以扶持。”以上的规定打破了原先政府公共部门与征信机构之间存在的信息鸿沟，为征信机构实现批量查询公共信用信息提供了便利。

在《现行办法》出台之前，由于各政府部门之间的信息割裂，尚未形成共享机制，导致公共信息的可得性、真实性、完整性和及时性均无法得到保证。因此，面对有限的政府公共信息的获取渠道，征信机构更关注的是金融交易信息的收集，认为公用信用信息采集和使用是政府层面的职责，与其业务交集不大。

从国内的征信机构信息来源的类型看，目前主要有三种：第一是自有体系产生的信用信息，典型的有电商系征信机构产生的电商数据、小贷数据等；第二种是与其他可能产生信用数据的机构合作引入相关数据（前提是经过信息主体授权）；第三种则来自于公开渠道获得的数据，如法院相关信息等。如地方政府对征信机构批量提供公共信用信息查询服务，无疑将丰富征信机构的产品，也将提升用信机构的风险判断与控制能力。

国内的专业征信机构具有信息加工处理、网络和数据平台建设、信息服务研发与提供方面的专业优势，同时也更贴近市场、了解用户的需求。因此，在研究和学习国外先进经验的同时，应紧抓住各地公共信用信息归集、使用相关办法出台的契机，认真研究相关政策法规，站在需求侧的角度，多开发出适合用户的信息产品，以高效、灵活的方式让公共信息资源更好地服务于社会，发挥更大的商业价值。

值得关注的问题

自2014年《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》出台以来，各地对地方社会信用体系的建设问题高度关注，出台了很多配套制度与措施。2015年初，央行公布了首批8家进入筹备期的个人征信机构名录，更加引起了社会大众对于征信市场的广泛关注。关于地方政府部门产生的公共信用信息如何进行归集与使用也随之成为舆论及大众关注的焦点。《现行办法》的出台是在现行相关征信法规的基础上对原有制度的细化与深入梳理，也体现了地方政府对于应用好相应信息的信心。但对于征信机构如何使用相应的公共信用信息和如何保证公共信息的采集部门常态化、规范化运作仍然是值得深思的问题。

对于第一个问题，就一些国内征信机构而言（特别是个人征信市场），其推出的产品主要是信用评分。但对于接受信用评分的个体而言，分数是如何出现的往往不得而知。更何况，一些提供评分的征信机构本身还从事其他非征信类的业务，如何保证其提供的分数是公正、公平的？同样的，由于很多评分产品的具体机制不对外开放，公共信用信息提供给征信机构后，征信机构如何使用这类信息就不得而知了。这造成的问题有两个：其一，无法准确判断公共信用信息在征信机构产品中的作用，不利于对公共信用信息的应用效果进行评估；其二，信息主体对于公共信用信息如何影响自身的评分不得而知，不利于形成良好的惩戒及激励机制。

对于第二个问题，仍以上海市为例，根据《现行办法》，市信用平台是公共信用信息归集和查询的统一平台，由信用中心负责建设、运行和维护，信息则由相应单位通过不同的渠道向平台提供（如：通过市法人信息共享和应用系统和人口信息管理信息系统等）。随之而来的问题是：如何保证信息的及时更新？从上海市的解决办法看，一是拟将信息的归集和使用纳入绩效考核指标；二是通过制定相应办法，鼓励政府机构使用平台中的公共信用信息。总而言之，从制度的层面促进公共信用信息的及时归集与使用。那么，就地方政府层面而言，各政府部门针对公共信用信息的绩效考核标准还需进一步细化，并且使相关的考核与奖励政策常态化。