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张茉楠 (作者系中国国际经济交流中心副研究员)
随着大数据时代的到来，国家间的竞争正从对资本、土地、人口、资源及能源的争夺，转向对大数据的争夺。大数据颠覆性地改变了世界经济形态、国际安全格局、国家治理模式与资源配置方式。作为基础性、战略性资产的大数据，如何用、怎么用，不仅与经济基础的改造有关，也与上层建筑的改造高度相关，通过大数据来全面提升国家治理能力在当下是个紧迫的课题。
——亚夫
大数据带来的变革是全方位的。作为具有强大变革能力的大数据，不仅引发技术革命、经济变革，更引发政府治理的变革。事实上，信息技术革命推动政府再造和治理变革早已成为全球性趋势。大数据对于中国的战略意义毋庸置疑。据统计，2013年我国大数据产业市场规模为34.3 亿元，同比增长率超100%，未来一段时间将持续快速增长。
目前，我国大数据法治建设明显滞后，用于规范、界定“数据主权”的相关法律缺失，缺乏有效的大数据思维和法律框架。启动数据开放的相关立法、标准工作，建立公共基础数据资源的标准，完善数据资源采集、共享、利用和保密等相关制度，完善政务信息资源目录体系，扩大数据的采集和交换共享范围是最为紧迫的任务。
数据开放共享是全球政府治理变革的新趋势
大数据带来的变革是全方位的。作为具有强大变革能力的大数据，不仅引发技术革命、经济变革，更引发政府治理的变革。事实上，信息技术革命推动政府再造和治理变革早已成为全球性趋势。
继上世纪70年代新公共管理运动引发的第一次政府再造之后，近些年在大数据、云计算、社会化媒体等全新信息技术的影响冲击下，数据开放共享运动正在引发全球范围内的第二次政府再造，大数据使得原来存在于政府和公众之间的信息差、文化差、知识差、能力差正在逐步消除，政府数据开放在开放的内容及开放方式上均得到大幅革新。
例如，我们利用开放数据所提供的产品，可衡量国民福利和生活水平，也被称为人类发展指数(Human Development Index，简称HDI)。这一指数根据平均预期寿命，识字率，国民的教育和生活水平计算得出。这种基于时间轴的测量被联合国开发计划署用来衡量各个国家的社会经济发展程度，而且允许各国或各地域间的比较，大大提升了联合国全球公用治理的能力和决策水平。
数据开放共享不仅是政府转型的内在需求及强力驱动，推进国家治理体系与治理能力现代化的必由之路，其主要体现在以下几方面。
首先，重构市场、政府、社会三者之间关系的杠杆与支点。很大程度上，公众对政府的信任从政务数据开放与共享开始，数据开放共享，并进一步兑现承诺有利于增强信任，是真正建立开放型、服务型、现代型政府的开始。
其次，大数据为解决以往的“顽疾”和“痛点”提供了强大支撑。以往单纯依靠政府管理和保护数据的做法会使政府在面对大规模而复杂的数据时应接不暇、不堪重负，而大数据可以通过对海量、动态、高增长、多元化、多样化数据的高速处理，快速获得有价值信息，提高公共决策能力。如精准医疗、个性化教育、社会监管、舆情监测预警。借助大数据挖掘促进国家治理主体多元化借助大数据分析实现国家治理决策科学化，借助大数据共享实现国家治理协同化，促进国家治理范式变革，推动政府从“权威治理”向“科学治理”转变势在必行。
第三，大数据促进由政府单一的治理结构转向社会多元共治转型。大数据进一步赋权于市场组织与社会组织，使其分享原本国家独占的治理权力，形成多元共治或多中心治理的国家治理结构，尤其在公共交通与城市发展、公共卫生与食品安全、治理污染与环境保护、公共安全与应急管理等领域，市场组织、社会组织与政府部门几乎具有同等的数据治理能力。
世界主要国家推动数据开放的行动计划
近些年来，全球各国纷纷将数据开放纳入到国家发展战略。截至2014年4月，全球已有63个国家制定了开放政府数据计划。如：八国集团签署了《开放数据宪章》;欧盟颁布了对《公共部门信息再利用》指令的修订;美国颁布了《增加联邦资助的科研超过访问的政策》，奥巴马总统签署了《政府信息公开和机器可读行政命令》;日本颁布了《日本再兴战略》，提出开放数据;澳大利亚发布了《公共服务大数据战略》，旨在推动公共领域利用大数据分析制定更好的公共政策，推动政府从“权威治理”向“数据治理”转变。
美国政府最先对大数据革命做出战略反应的。2009 年，美国联邦政府发布《开放政府指令》，作为大数据的前奏推出了“Data.gov”公共数据开放网站。2012年3 月，美国联邦政府发布了《大数据研究和发展计划》，正式启动了“大数据发展计划”，宣布将投入超过2 亿美元在大数据研究上；同年5月，联邦政府发布《数字政府战略》（Digital Government Strategy），致力于为公众提供更好的“数字化”服务，围绕数据进行的一系列措施在美国政府全面推进，大数据对美国政府的影响逐步显现。
2013 年5 月9 日，奥巴马总统签署第13642 号总统行政令，对联邦大数据管理工作提出了新的准则，提出在保护好隐私安全性与机密性的同时，将数据公开化以及可读写化纳入政府的义务范围。2014 年5 月1 日，美国总统行政办公室向奥巴马提交了一份名为《大数据：把握机遇，维护价值》的报告，阐述了大数据带来的机遇与挑战。报告认为，大数据技术为美国经济、人民的健康和教育、能源利用率以及包括信息安全在内的国家安全等提供了难得的机遇。同时，报告也指出了大数据为美国隐私保护、信息安全和社会发展带来了新的挑战。在这些战略框架中，基本都考虑了大数据对既有法律制度的挑战和相应对策。
欧盟专门在2014年发布了《数据驱动经济战略》，有望近期内成为欧盟经济单列行业，为欧盟恢复经济增长和扩大就业，做出巨大贡献。欧盟在大数据方面的活动主要涉及两方面内容：（1）研究数据价值链战略计划；（2）资助“大数据”和“开放数据”领域的研究和创新活动。
数据价值链战略计划包括开放数据、云计算、高性能计算和科学知识开放获取四大战略，主要原则是：高质量数据的广泛获得性，包括公共资助数据的免费获得；作为数字化单一市场一部分，欧盟内数据的自由流动；寻求个人潜在隐私问题与其数据再利用潜力之间的适当平衡，同时赋予公民以其希望形式使用自己数据的权利。
2010 年 3 月，欧盟委员会公布了《2020 战略》，认为数据是最好的创新资源，开放数据将成为新的就业和经济增长的重要工具；2011年11月，欧盟数字议程采纳欧盟通信委员会《开放数据：创新、增长和透明治理的引擎》的报告，开始推进开放数据战略，该战略从三方面对原有法律、政策进行修订与补充：（1）建立适应信息再利用的法律框架，对公共部门信息再利用指令修订的决定。（2）动用金融工具，以支持开放数据和行动作为建立欧洲经济数据门户的部署。（3）促进各成员国之间的协调与经验交流，为开放数据与共享提供平台。计划于2012年春建立欧洲开放数据门户网站，提供委员会和欧盟其他机构的数据访问，2013 年春建立泛欧洲的数据门户网站，允许访问整个欧盟自2011年起所有成员国的数据，保证公众可以自由获取这些创新资源。
2012年10月，欧洲委员会提出《云计算发展战略及三大关键行动建议》，三大关键行动为：（1）规范和简化的云计算标准；（2）云计算安全和公平的合同条款及条件；（3）建设欧盟云计算伙伴关系，驱动创新和增长。其他的具体行动举措还包括：数据保护、网络安全、信任举措、云计算互操作性、宽带部署、在线服务、公共行业首先参与云计算和国际对话与合作等。欧盟这些战略部署成为之后欧盟及其成员国数据立法的基本路线图。
解决数据开放共享 “痛点”是我国发展关键
大数据对于中国的战略意义毋庸置疑。据统计，2013年我国大数据产业市场规模为34.3 亿元，同比增长率超100%，未来一段时间将持续快速增长，2014年7月，麦肯锡全球研究员发布的《中国的数字化转型：互联网对生产力与增长的影响》预测：2013-2025年，互联网将占到中国经济年增长率的0.3%-1.0%，互联网将可能在中国GDP增长总量中贡献7%-22%，我国已经具备建设数据大国的潜在优势。然而，与国外先进国家相比，我国大数据发展却面临非常严峻的风险与挑战：
我国政府掌握着80%以上的数据，是大数据时代的财富拥有者，政府作为政务信息的采集者、管理者和占有者，具有其他社会组织不可比拟的信息优势。但由于信息技术、条块分割的体制等限制，各级政府几个部门之间的信息网络往往自成体系，相互割裂，相互之间的数据难以实现互通共享，导致目前政府掌握的数据大都处于割裂和休眠状态。
行政分割导致数据无法共享。我国政府数据资源多按地域或部门进行分割管理。不同地域和部门为了自身利益，形成人为数据共享壁垒，加大了政府大数据开发难度。由于政府部门业务管理信息系统开发和建设的“部门化”，政府信息系统出现“系统林立”和分裂状态，政府公共信息资源重复采集现象严重，信息摩擦和治理成本偏高。
总体而言，政府开放数据的程度远远落后于世界领先国家。尽管我国为了提升电子政务发展水平，实施了“十二金”工程，但“信息孤岛”和数据壁垒在我国当前政府部门的信息化系统之间是一种普遍现象，这从国际上公认衡量各国信息化发展水平的全球电子政务发展指数（EGDI）上也能体现。近十年，我国EGDI排名先升后降，从2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位，已经严重阻碍大数据在国家治理中的统筹与应用，因此，近期出台的《促进大数据发展行动纲要》提出要把数据开放共享作为战略部署的重要任务切中要害，顺应未来发展大势。
随着数据治理理念的影响渗透，我国公共数据开放共享进程开始逐步加快。2013年，国务院发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，要求促进公共信息资源共享和开发利用，推动市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构开放信息资源。
此外，2011-2013年陆续上线的国家数据（NationalData.gov.cn）、北京市政务数据资源网（BjData.gov.cn）和上海市政府数据资源网（DataShanghai.gov.cn）。然而，总体而言与发达国家还有非常大的差距，据“开放知识基金会”发布的《2013年开放政府数据普查》结果，在被普查的全球70个国家和地区政府中，我国综合排名第35位，与我国经济大国和数据大国的身份极不匹配。
数据开放共享涉及若干重大问题，包括数据跨境流动和数据主权，数据开放安全风险、数据开放隐私保护，数据开放的体制机制保障要求、法律法规保障措施、资源配置模式、政策框架体系，以及在全球数据开放进程中我国数据开放的战略选择。
数据隐私与保护是数据开放共享的基本权利
相比欧美在法律上对于数据与隐私的保护，当前，尽管国务院各部委制定了一些关于个人信息保护内容的部门规章，如工业和信息化部的《电信和互联网用户个人信息保护规定》《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》，工商总局的《网络交易管理办法》等。但总体而言，在我国的法律中提及“公民的个人数据不得非法搜集、传输、处理和利用”，但我国《民法通则》并未将隐私权作为一项独立的人格权加以保护，所以隐私权方面，我国立法暂时较为模糊。
应尽快建立个人信息保护相关的法律法规，建立统一的执法机制，提高对个人隐私侵犯行为的惩罚力度，保障个人信息保护落实到加快制定各类数据产权归属、数据保护、数据采集、数据存储、数据加工等相关法律法规，明确数据拥有者、使用者、管理者各自权责，明确自由和隐私的界限。研究界定个人信息的所有权、使用权、收益权等，对个人数据信息的采集、应用的范围、方式进行界定，对数据滥用、侵犯个人隐私等行为加强管理和惩戒，系统研究责任豁免等相关法律问题。
数据立法安全为数据开放共享“保驾护航”
目前，我国大数据法治建设明显滞后，用于规范、界定“数据主权”的相关法律缺失，缺乏有效的大数据思维和法律框架。一是是对于政府、商业组织和社会机构的数据开放、信息公开的相关法律法规尚待进一步完善。缺乏企业和应用程序关于搜集、存储、分析、应用数据的相关法规。二是没有对保护本国数据、限制数据跨境流通等做出明确规定。金融、证券、保险等重要行业在华开展业务的外国企业将大量敏感数据传输、存储至其国外的数据中心，存在不可控风险。三是大数据技术应用与产业发展刚刚起步，与之相配套法律法规还存在较大政策缺口。
数据立法与安全保障是数据开放共享的首要前提。美国政府数据开放在经历了《信息自由法》、《电子信息自由法》、《数据质量法》、《开放政府法》等里程碑式的发展，对数据开放的范围、权限等做了详细的规定，在保障公众知情权和隐私权的基础上，逐步形成了较完整的立法体系。
相比之下，根据《大数据标准化白皮书》统计，目前我国已发布、已报批、已立项、已申报、在研以及拟研制的大数据相关国家标准73项。从技术标准上来看，大数据相关的技术标准具有一定的工作基础，但缺乏标准化整体规划；数据分析、数据安全、数据质量管理等技术标准，数据处理平台、开放数据集、数据服务平台类新型产品和服务形态的标准较为缺乏，急需研制。因此，尽快启动数据开放的相关立法、标准工作，建立公共基础数据资源的标准，完善数据资源采集、共享、利用和保密等相关制度，完善政务信息资源目录体系，扩大数据的采集和交换共享范围是最为紧迫的任务。
数据安全和网络安全是国家最重要的战略安全之一，也是数据开放与共享的核心基础。当前，一方面在积极推动数据开放运动，另一方面，美国在维护国家安全方面也不遗余力。美国先后推出《网络空间国际战略》、《网络空间国际行动》等重要战略规划，确保自身在网络空间和数据空间的主导地位。
在数据开放共享过程中必须高度重视数据安全这一涉及国家利益的重大问题。由于各种国家信息基础设施和重要机构所承载着的庞大数据信息，如由信息网络系统所控制的石油和天然气管道、水、电力、交通、银行、金融、商业和军事等，都有可能成为被攻击的目标。特别是我国各级政府部门掌握大量能源、金融、电信和交通数据资源。这些数据的开放、交易涉及个人隐私、商业秘密、公共安全，乃至国家安全。
未来亟待进一步加强对涉及国家安全的重要数据的监管，加强顶层设计，进行战略部署，进一步加快数据安全保障体系建设，明确监管的重点领域、数据内容和范围，制定重点领域数据安全管理制度，建立起国家、公民、社会数据安全保障体系。
数据主权与跨境数据流动
应从国家战略安全重视数据开放，在推进数据开放进程中政策制定需要重视三个方面：一是要正视数据霸权，要清醒认识到我国在网络控制权、关键技术和高端设备等方面，还受制于西方。二是要明确主权，数据作为一种重要的战略资源，无论是个人拥有还是国家拥有，都要纳入到主权范围里面来考虑。三是要有治权，因为有主权不一定能够管治。
比如：数据存到国外，云计算跨越国境，可能不在你的主权范围之内。要区别对待不同的数据，对确需保护的数据，必须有切实可靠的手段进行有效管理。如果做不到对数据的有效管理，大数据就必然面临失控的危险。要加强国家层面的数据保护力度，强化跨境数据流动安全管理。
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